提要：环境民事公益诉讼保护的是生态环境利益，保护生态环境利益是环境民事公益诉讼制度发展价值导向。环境民事公益诉讼是在行政手段失灵或无法通过环境行政执法提供充分且有效救济的情况下，弥补环境行政执法的不足。2019年6月5日，最高院发布的关于审理生态环境损害赔偿诉讼案件的规定，赋予国家行政机关以起诉方式救济生态环境利益的权利和义务，此举是司法救济却有着行政执法的作用，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼可由一上位概念——广义环境民事公益诉讼包含，所以对分析环境民事公益诉讼与环境行政执法之间顺位冲突有着有重要作用。
一、环境民事公益诉讼设立之目的
近年来，我国经济快速发展变化，保护生态环境意识也在逐渐提升，通过诉讼渠道解决环境纠纷的案件数也出现井喷之势。为了有效保护生态环境，坚持可持续发展，国家近年来对环境保护的重视达到了前所未有的高度、深度和广度。作为保护环境的重要武器--环境民事公益诉讼，被公认为是维护生态环境利益的有效途径。
环境民事公益诉讼是环境危机日益严重、环境保护立法得到加强的形势下，环境侵权诉讼在保护生态环境利益方面的局限性……迫使立法者做出的有效应对；是《环境保护法》和《民事诉讼法》规定的一项重要诉讼制度；是弥补环境行政执法不足而创制的一种特殊司法机制。环境民事公益诉讼目的是通过诉讼手段维护生态环境利益，提供司法程序作为维护生态环境利益的最后一道防线。通过环境民事公益诉讼，能预防生态环境利益遭受损害，督促和加强环境行政执法，追究污染者对生态环境利益造成损害的民事责任等作用。
二、环境民事公益诉讼定位分析
环境民事公益诉讼的“法律渊源”来自基本法《民事诉讼法》，单行法《环境保护法》《海洋环境保护法》，司法解释《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（简称《民诉法解释》）《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《环境民事公益诉讼司法解释》）《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《检察公益诉讼司法解释》）。这为公益诉讼提供了程序保障，同时也提供了较为明确的规范性依据，但民事诉讼法作为程序法，主要是为了解决私益纠纷。目前，生态环境利益因其自身之公共属性以及环境民事公益诉讼起诉主体法定诉讼担当，导致污染环境、破坏生态的行为超出现行民事诉讼法救济范围。环境民事公益诉讼大部分内容在《环境民事公益诉讼司法解释》中规定，规范尚不够体系化，还有待继续完善。
（一）环境民事公益诉讼与环境行政执法顺位重叠、错位、混沌
当前，《环境民事公益诉讼司法解释》对于环境行政执法与环境司法之间关系的规定，不足以解决在实践中已经出现的两者重叠、错位、混沌的现象。山东在2015年10月发生了山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司将其生产的废酸液废碱液倾倒一个废弃煤井内，对地下水及井壁、井底土壤造成污染的案件。该案在起诉时，地方政府正着手履行生态损害救济的行政职责。又如原告自然之友环境研究所、中国绿发会与被告江苏常隆化工公司、常州市常宇化工公司、江苏华达化工公司环境污染案中，在原告向法院递交环境民事公益诉讼起诉书前，案涉地块环境污染损害修复工作已经开展，环境污染的风险已经得到了有效的控制，后续的污染监测、修复等工作也仍然正在进行。这不免令人疑问，人民法院是否有必要在行政部门正在着手履职保护生态环境利益的时候受理案件，以司法救济就同一事实再做评价？这不免违背了禁止重复评价同一事项原则，以及保护社会公益官方行动一致的应有内涵。另一方面，根据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十六条，明确了环境民事公益诉讼制度列明的诉讼请求既可以通过行政程序的处理实现，也可以通过环境民事公益诉讼程序得以实现。由于环境民事公益诉讼制度没有设定行政前置程序，这样就导致环境司法权和环境行政执法权在保护生态环境利益上的顺位错位、重叠甚至混沌，可能会有首先不采取环境行政执法程序对生态环境利益的救济，径直进入环境民事公益诉讼程序的情况出现。如此，司法成为了保护生态环境利益的第一道屏障，而不是维护生态环境利益的后一道防线。
可以看出，目前环境民事公益诉讼制度设计与环境行政执法之间存在着冲突。继续在这样的定位之下，将会造成不限于如下问题：行政部门已经着手对污染环境、破坏生态的行为进行处置。然后具有资格的起诉主体又就同一事实提起环境民事公益诉讼且法院受理。如果加害者未停止污染环境的行为，是按拒不履行生效处罚处理，还是按拒不履行民事判决处理，抑或同时构成两者？如果被告不服，是否须分别提起行政诉讼与民事上诉？如果后续两诉结果不一致，则如何执行？另外，如果行政处罚与法院判决要求“停止侵害”的具体内容不同，则应以何者为准？
（二）环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼关系
对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼不同点归纳入下：
一是诉讼程序不同。二者本就是两种制度，程序不同不无合理之处，不能作为认清二制度关系的关键之处。二是理论不同。前者理论是，在无法通过环境行政执法充分、有效救济生态环境利益时，由法律规定的社会组织、法定机关提起环境民事公益诉讼。而后者，从《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《规定》）中可以看出，省、市两级人民政府是提起诉讼的主体，其身份是赔偿权利人。《宪法》第九条、第二十六条所称的“ 国家”，都是指国务院和地方各级人民政府。所以才有省、市两级人民政府提起生态损害赔偿诉讼。由此可知，生态环境损害赔偿诉讼的理论是自然资源所有权理论。三是法律关系不同。虽说二制度诉讼请求行文描述相差无几，但由于保护生态环境利益就是环境民事公益诉讼的理论，所以环境民事公益诉讼的法律关系是一种生态环境损害责任法律关系。而自然资源所有权理论是生态环境损害赔偿诉讼的理论基础，所以该类诉讼的法律关系是保护自然资源所有权的侵权损害赔偿责任法律关系，由是观之，二制度的法律关系不同是由二者理论所致。
虽然自然资源所有权理论是生态环境损害赔偿诉讼的理论基础，但这只是知其然不知其所以然，看到了表面却没有发现理论背后的原理。具体而言，自然资源所有权理论保护的是作为自然资源的要素，如山岭、荒地、滩涂等，但却没看到组成要素的生态系统功能、环境功能，而对于后者的保护本也包含在了生态环境损害赔偿诉讼功能范围之内。尽管《规定》中没有明确，但仔细地看《规定》内容就会发现，《规定》中“修复生态环境”“制定、实施修复方案的费用”等表述，都体现出生态环境损害赔偿诉讼是为了保护生态环境利益。所以，将生态环境利益的保护作为生态环境损害赔偿诉讼的理论更符合生态环境损害赔偿诉讼创制目的。而环境民事公益诉讼其本身就是为了保护生态环境利益。
其次，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称《方案》）于2017年8月29日召开的中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过，《方案》是《规定》的制定背景，其中对生态环境损害的定义明确清楚，可将这些损害大致归纳为环境污染类和生态破坏类。根据《环境公益诉讼解释》，环境民事公益诉讼适用范围也可归纳为污染环境类和生态破坏类，二者不无重合。
环境民事公益诉讼，目的是维护与生态环境相关的社会公共利益，具有追究污染者因其行为所造成的生态环境利益损失的责任以及预防具有损害生态环境利益行为发生的功能。生态环境损害赔偿诉讼体现对生态环境利益的恢复性和赔偿性，目的是为了保护生态环境利益。环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼二者功能是相似的。
由此可见，对生态环境利益的保护，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是具有相同的目的，只是从不同路径达到实现，把保护生态环境利益的途径多元化了，二者之间的关系也不无围绕着环境行政执法与环境司法展开。在生态环境损害赔偿诉讼中，政府是以赔偿权利人的身份，要求污染环境、破坏生态的赔偿义务人承担赔偿责任，以达到保护环境公益的目的。而环境民事公益诉讼，则是以弥补环境行政执法不足为前提，原告通过诉讼程序，使被告承担起本应依法承担的责任，达到保护生态环境利益目的。可以理解为，存在着一个广义环境民事公益诉讼制度为上位概念，包含了现有的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼。
三、环境民事公益诉讼应当的定位
（一）行政执法应当优先
由于我国现行环境民事公益诉讼没有设定行政前置条件，所以对环境侵害，既可以行政救济，也可以司法救济。在新时代下，处理问题的方式多元化，有利于提升社会生产效率，提高整体生活质量。因此不排除亦不否认环境民事公益诉讼制度中未设置行政前置程序有多元化解决环境纠纷目的。但司法资源与行政资源各不相同，解决纠纷的原则、程序、范围大相径庭。如果未能有效衔接二者，出现行政干预司法，司法越位行政局面，就不可避免角色错位，对各方来说都是资源浪费。
另外，法律中没有明确规定行政前置程序，是因为司法解释规定公益诉讼的行政前置程序，有设定起诉条件和诉讼义务之嫌。在缺少效力更高的法律依据的形势下，所以《环境民事公益诉讼司法解释》十二条规定了，法院受理环境民事公益诉讼案件后，对相关环境保护部门要进行告知。这样以程序法视觉柔性处理环境行政执法与环境司法间关系。但法院的告知行为不具有法律的约束效力，在告知行政机关后，并不必然会引起诉讼程序中止，依然可能存在环境民事公益诉讼程序和环境行政执法程序重叠和冲突。
从社会管理之角度，维护生态环境利益，最有效的一种途径就是靠社会自治。当社会自治无法发生功能的时候，环境民事公益诉讼的介入具有整体的逻辑性。环境保护部门属于行政机关，由国家权力机关产生，受国家权力机关监督，对国家权力机关负责。而国家权力机关由人民选举产生，是人民意志集中的体现。这意味着，政府行使行权力得到了人民许可，是代表人民管理社会公共事务的部门，其功能定位当然不失社会自治内在含义，应当成为生态环境利益的守护者。
从法律授权之角度，《宪法》二十六条规定，国家承担保护和改善生态环境和生活环境的职责。如上，这里所称“国家”指的是国务院和地方各级人民政府。《环保法》第六条第二款又将《宪法》第二十六条具体化，明确规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。政府行使行权力得到法律授权，理所应当承担维护生态环境利益的责任。
环境保护部门在专业技术、人才、设备、执法手段和效率等方面与法院相比具有优势，本身也负有保护生态环境的义务，而环境公益民事诉讼作为司法救济手段，其具有被动性、补救（弥补）性等特点不能充分满足保护生态环境利益需要高效、迅捷。所以，环境行政执法在解决这个问题上有更多的优势，而环境民事公益诉讼是环境保护监督管理职责部门“执法缺位”之现实，其核心任务是对环境行政执法的监督与补充。因此，积极、有效的环境行政执法是保护生态环境利益的主力和第一道屏障。
（二）环境民事公益诉讼确有后顺位的弥补特性
原告江苏省环保联合会与被告德司达染料有限公司环境污染民事公益诉讼一案（简称“德司达案”）。被告德司达在明知王某无资质处置废硫酸的情况下，多次将公司生产过程中产生的废硫酸交给王某处置。王某明知丁某无资质处置废硫酸，仍将废硫酸交给丁某处置。丁某安排孙某、钱某、张某、王某等人将其中废硫酸倾倒新通扬运河水域、至泰东河，严重污染环境。对此，江苏省环保联合会对德司达提起环境污染民事公益诉讼。2016年12月1日，南京市中级人民法院于立案后，依法适用普通程序，于2016年12月5日公告了案件受理情况。江苏省政府于2017年1月4日申请参加诉讼，经受案法院准许，列为共同原告。
在德司达案中，是有关社会组织提起环境民事公益诉讼在先，随后才是政府以共同原告的方式参与诉讼中。在当时，由于《规定》没有出台，这样的起诉方式就使得该案是以环境民事公益诉讼为主导来审理。但现在，依照《规定》第十七条，德司达案的处理方式就应先中止环境民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，再审理民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求。出现如此强烈反差，其背后机理在于，政府是管理生态环境和维护生态环境的稳定的主力军和第一道屏障，对保护生态环境利益负有首要责任和义务。政府提起生态环境损害赔偿诉讼，是运用司法手段来弥补行政执法之不足。即便环境民事公益诉讼同样作为司法手段也具有弥补行政执法不足的机能，也应当以生态环境损害赔偿诉讼为优先弥补。因为政府提起生态环境损害赔偿诉讼虽说属于司法救济,但提起诉讼主体是政府，保护生态利益的诉讼行为在一定程度上不失行政救济色彩。另外，生态环境损害赔偿诉讼在权力结构上的优势地位有益于率先开展索赔工作。因此，行政机关保护生态环境利益的诉讼权利应该优先考虑。不过，这并不意味着生态环境损害赔偿诉讼绝对优先于环境民事公益诉讼，而是环境民事公益诉讼被先行提起时，赔偿权利人以共同原告身份参与诉讼，此时，应以生态环境损害赔偿案件为主导审理。
（三）环境民事公益诉讼今后可能发展方向
在环境民事公益诉讼中，当事人不是为了维护个人自身利益而参与到诉讼程序中，而变成了法官作出正确决策的信息来源；而法官，人们希望他在审理中得出正确的结论，或者找到最合适的解决方案来解决诉讼程序中发现的问题。或许，不无必要采取主动积极态势。所以在环境民事公益诉讼中，法院改变一如既往的被动风格，适当强化环境民事公益诉讼的职权主义色彩，发挥司法能动作用。环境民事公益诉讼已经不再是单纯的解决纠纷类的诉讼。但这仅是法院在司法权限范围内的能动的作用，并不能成为僭越环境行政执法的理由。
《规定》是最高人民法院最新出台，其内在逻辑已经暗含了环境民事公益诉讼今后定位。一方面强调发挥磋商为行政行为的程序作用，明确“执法主动，司法保障”的行政主导性生态环境利益保护制度框架，突出了政府在生态环境利益保护方面的主体作用和主导地位。另一方面，《规定》第十七条“应先中止民事公益诉讼案件的审理”表明应以审理生态环境损害赔偿诉讼案件为主导；“待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判”表明环境民事公益诉讼是弥补手段，具有后顺位性；“未被涵盖的诉讼请求”即对已涵盖的诉讼请求不再作出裁判，体现出禁止重复评价同一事项原则。应以此结合生态环境利益保护之需求及环境民事公益诉讼设立目的，确定行政执法主导地位。
《环境民事公益诉讼司法解释》规定了法院在受理环境民事公益诉讼案件后，要告知相关环境保护部门。此外，法律规范应要求法院在告知环境保护部门后，给环境保护部门留出合理时间处理该行为。如果是有关环保组织提起的诉讼，法律规范应当要求法院告知环保组织在对环境保护部门给出的合理时间内参与诉前行政程序，并充分表达自己的意见和观点。如果是检察机关提起的诉讼，法律规范应当要求检察机关在对环境保护部门给出的合理时间内，发挥司法监督职能。合理时间过后，法院才能正式立案受理。以此逻辑，方能符合现行法律规范构建下行政机关对 护“勤勉地执行”第一屏障与环境民事公益诉讼“后顺位”真理；避免同一事项重复评价，符合官方行动一致性，确保生态环境利益最大化。
生态环境利益的维护应形成一个社会驱动、行政主导、司法保障的机制。司法是解决纠纷的最后一道防线，面对环境民事公益诉讼制度和环境行政执法这两种不同性质的环境侵害程序救济方式，二者衔接程序制度设计，应在“环境民事公益诉讼只是环境行政执法的有效补充，而非替代”这一行动指南下展开。总之，要发挥环境行政执法主动、积极、强制特点，明确环境民事公益诉讼制度的弥补、补充地位。科学衔接环境民事公益诉讼制度环与境行政执法，形成行政机关和司法机关之间在环境保护上的相互配合，实现良性互动，共同促进社会公共利益的保护，用好法律武器守护我们的绿水青山。
※ 邓佳鑫，遂宁市大英县人民法院司法警察。
司法解释不是我国法律渊源，故此处加注引号。
案例详见：江苏省常州市中级人民法院(2016)苏04民初214号民事判决书。
李小强;《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合》，载《兰州教育学院学报》2018年10月20日。
李小强;《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合》，载《兰州教育学院学报》2018年10月20日。
详见《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。
《环境民事公益诉讼司法解释》第一条：法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。
沈徳咏主编：《民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第760页。
详见案例：江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01民初1203号民事判决书。
《环境公益诉讼解释》第十二条：人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。
现行环境民事公益诉讼规定，散见于众多实体法、程序法及司法解释中，限于能力无法将论证结果纳入何种规章制度之中，遂采用“法律法规”一词。但确有必要遵循一定的立法理念，使其得到规范、有序、系统的理性整合，消除法律适用上的选择困惑。